Oleh: Sofian Munawar Asgart[1]
(Amartya Sen)
Terminologi Kemiskinan
Istilah kemiskinan tentu sudah tidak asing lagi, tetapi jawaban atas pertanyaan apa itu kemiskinan masih multi-interpretable. Secara sangat sederhana, Levitan mendefinisikan kemiskinan sebagai suatu kondisi kekurangan barang-barang dan pelayanan-pelayanan yang dibutuhkan untuk mencapai suatu standar hidup yang layak.[2] Sementara itu, Bappenas merumuskan kemiskinan ini sebagai situasi serba kekurangan yang terjadi bukan karena dikehendaki oleh si miskin, melainkan karena tidak dapat dihindari oleh si miskin, serta tidak dapat dihindari dengan kekuatan yang ada padanya. Hal ini tercermin dalam lemahnya kemauan untuk maju, rendahnya kualitas sumber daya manusia, lemahnya nilai tukar hasil produksi, rendahnya pendapatan dan terbatasnya modal yang dimiliki, rendahnya dan terbatasnya kesempatan berpartisipasi dalam pembangunan.[3]
Uraian tersebut secara simpikatif memperlihatkan dua cara pandang dalam menyoroti fenomena kemiskinan. Pandangan pertama melihat kemiskinan sebagai suatu proses, sedangkan pandangan kedua melihat kemiskinan sebagai suatu akibat atau fenomena di dalam masyarakat. Sebagai suatu proses, kemiskinan mencerminkan kegagalan suatu sistem masyarakat dalam mengalokasikan sumber daya dan dana secara adil. Pandangan ini melahirkan konsep tentang kemiskinan relatif yang sering dikenal dengan sebutan kemiskinan struktural. Sebaliknya, pandangan tentang kemiskinan sebagai suatu fenomena atau gejala dari suatu masyarakat melahirkan konsep kemiskinan absolut.
Walaupun secara sepintas ada perbedaan pandangan tentang definisi kemiskinan, tetapi jika dikaji hubungan sebab akibat dari kemiskinan itu, maka dapat disimpulkan bahwa kedua konsep tersebut tidak dapat dipisahkan. Jika di dalam suatu masyarakat terjadi ketidakadilan dalam pembagian kekayaan, maka sebagian anggota masyarakat yang posisinya lemah akan menerima bagian kekayaan terkecil. Kerena itu golongan yang lemah ini akan menjadi miskin. Sebaliknya jika sebagian anggota masyarakat itu miskin, maka golongan ini akan mempunyai posisi yang lemah dalam penentuan pembagian kekayaan di dalam masyarakat tersebut. Secara diagramatis hubungan sebab akibat antara masyarakat yang lemah (secara relatif) dan yang miskin (secara absolut) ini dapat divisualisasikan sebagai berikut:
Karena itu, saat ini konsep kemiskinan yang digunakan tidak hanya menghitung kemiskinan absolut saja, melainkan juga memperhitungkan kemiskinan relatif. Fokus kemiskinan relatif lebih menyoroti pada proses pemiskinan dan sebab-sebab kemiskinan. Dari perspektif ini kemiskinan dipahami sebagai perampasan kapabilitas dan akses. Posisi yang diambil dengan sudut pandang kemiskinan struktural mencakup lima dimensi pokok, yaitu: pola hubungan kekuasaan, dimensi kelembagaan, dimensi kebijakan, dimensi budaya, dan dimensi lingkungan fisik.
Dalam hubungan itu, temuan lapangan yang dilaporkan Gerakan Anti Pemiskinan Rakyat Indonesia (GAPRI) menunjukkan bahwa justru fakta akan proses pemiskinan dan kemiskinan struktural adalah hal yang paling mendominasi realitas persoalan yang sebenarnya.[4] Sayangnya, menurut HS. Dillon, orientasi pembangunan di Indonesia masih terlalu “economic minded” sehingga penanganan terhadap kemiskinan (poverty alleviation strategy) bersifat parsial. Kesemuanya adalah konsekuensi dari pilihan orientasi pembangunan yang menitikberatkan pertumbuhan ekonomi sehingga pembangunan hanya digerakkan oleh dan bagi para pemilik modal bercorak kapitalistik, sementara peran rakyat sekadar menjadi penyokong pembangunan semata.[5] Bahkan, dalam pandangan agrarian populist, seperti pernah diungkapkan sosiolog Loekman Soetrisno, justru negara-lah penyebab utama kemiskinan.[6]
Harus disadari bahwa kemiskinan adalah masalah yang kronis dan kompleks. Karena itu, dalam menanggulangi kemiskinan, permasalahan yang dihadapi bukan hanya terbatas hal-hal yang menyangkut pemahaman hubungan sebab akibat timbulnya kemiskinan, melainkan juga melibatkan preferensi, nilai, dan politik. Hadiwigeno dan Pakpahan mengingatkan bahwa kemiskinan selalu berada dalam konteks sosial, maka interdepensi antarindividu atau antargolongan masyarakat merupakan karakteristik intern. Karena itu pula untuk menanggulangi kemiskinan, tidak terbatas pada masalah peningkatan produktivitas, tetapi lebih penting lagi menyangkut permasalahan perubahan dalam entitlement. Baik terhadap sumber daya dalam arti fisik maupun dalam arti kesempatan untuk memperoleh share dari aliran manfaat.[7] Kemiskinan juga merupakan akibat dari proses eksklusi dan peminggiran yang menyebabkan hilangnya partisipasi, keterpurukan, dan pada akhirnya menghilangkan akuntabilitas. Karena itu, kemiskinan tidak hanya merupakan akibat deprivasi kapabilitas, tapi juga karena masalah hubungan kekuasaan (power relationship) diantara masyarakat dan negara maupun antara masyarakat dengan kelompok masyarakat lainnya.[8]
Namun demikian, kekonyolan yang sering kita lakukan adalah bersikap terlalu optimis terhadap trend pertumbuhan ekonomi sebagai satu-satunya parameter yang absah untuk mengukur keberhasilan pengentasan kemiskinan. Benarlah dugaan Amartya Sen bahwa penyebab kegagalan kita dalam menangani kemiskinan selama ini seringkali disebabkan antara lain karena kegagalan kita dalam memahami kemiskinan itu sendiri. Kekeliruan dalam memahami masalah kemiskinan, bahkan, tidak saja akan mengakibatkan program penanggulangan kemiskinan kurang mendasar, tapi juga menjadi tidak tepat sasaran.
Dalam perspektif yang lebih makro, pemiskinan juga dapat dilihat sebagai grand design kaum kapitalis dan “mafia” neoliberal dimana negara-negara miskin menjadi objek utamanya. Aktivis debtWach, Arimbi Heroepoetri menduga bahwa proses pemiskinan global ini terjadi karena lemahnya regulasi yang dimiliki negara-negara miskin.[9] Dengan begitu, mesin uang globalisasi yang terdiri dari kelompok Bank Dunia (IBRD, IFC, GIGA, ICSID), Kelompok TNCs/MNCs, dan lembaga multilateral lainnya dengan mudahnya menjebak negara-negara miskin melalui resep neoliberalisme yang manjur: deregulasi, privatisasi, dan liberalisasi. Dengan resep ini maka terjadilah monopoli di berbagai sektor produksi, distribusi, dan konsumsi. Keuntungannya tentu saja hanya dinikmati para kapitalis, sementara rakyat miskin di berbagai belahan dunia terus-menerus menjadi sapi perahan.
Fenomena Pemiskinan Global
Sidang Umum PBB direncanakan akan secara khusus membicarakan persoalan kemiskinan di penghujung September 2005. Agenda sidang ini juga akan mengevaluasi program Millenium Development Goals (MDGs) yang sudah dicanangkan sejak tahun 2000. Inti dari MDGs adalah komitmen masyarakat dunia untuk melakukan upaya pengentasan kemiskinan secara bersama-sama. Target utama program ini adalah bahwa pada tahun 2015 dunia harus terbebas dari kemiskinan. Akankah misi ini tercapai di tengah iklim global yang kian carut-marut ini ?
Kini dunia ibarat sebuah kampung! Masihkah negara berperan mengayomi rakyatnya ketika dominasi modal-global berhasil menancapkan kuku-kukunya? Bersamaan dengan krisis keuangan di negara-negara “Dunia Ketiga”, paham neoliberalisme dengan sadar didesakkan menjadi kebijakan badan-badan multilateral dunia seperti IMF, Word Bank, dan WTO. Pasar bebas kemudian diciptakan menjadi perangkap untuk menerkam negara-negara miskin dengan lilitan dan jebakan utang yang secara sengaja diciptakannya. Pasar bebas memang bukan sebuah konsep netral, tapi lebih merupakan wajah lain dari kapitalisme dimana globalisasi diideologisasi menjadi kredonya.
Elizabeth Martinez dan Arnold Garcia mencatat beberapa poin penting yang menjadi karakter utama neoliberalisme.[10] Pertama, mekanisme pasar bebas dimana perusahaan-perusahaan swasta dibebaskan dari segenap keterikatan dan intervensi pemerintah. Mekanisme ini pada akhirnya akan menghilangkan kontrol negara terhadap mekanisme pasar sehingga harga sepenuhnya didasarkan atas kebebasan total dari gerak modal, barang dan jasa. Kedua, mereduksi pengeluaran negara, terutama anggaran publik dalam hal pelayanan sosial, seperti subsidi pendidikan, kesehatan, jaringan pengaman sosial, subsidi BBM, dan lain-lain. Ketiga, melakukan deregulasi dengan menekan peraturan-peraturan pemerintah agar menguntungkan kalangan pengusaha. Keempat, privatisasi dalam bentuk penjualan aset-aset publik seperti BUMN kepada investor swasta. Termasuk aset-aset strategis seperti bank, listrik, jalan tol, rumah sakit, dan bahkan barang yang menjadi public goods seperti air minum. Kelima, sebagai konsekuensinya, rakyat kehilangan akses terhadap barang publik yang sesungguhnya merupakan hak-milik komunitas.
Dengan skema kebijakan seperti itu, aktivis ICRP Trisno S. Sutanto menilai arus globalisasi neo-liberal merupakan perluasan kekuasaan segelintir pemodal yang mau mencaplok seluruh pelosok dunia di bawah kendali mereka. “Fenomena globalisasi yang sangat kompleks itu merupakan penciptaan kampung global tetapi sekaligus juga penjarahan secara global,” ungkapnya.[11] Menurut aktivis HAM Asmara Nababan, pengabdian negara pada kepentingan modal-global bahkan akan memicu kekerasan modal (capital violence) yang menindas rakyat dengan menjadikan ‘pembangunan’ sebagai kedoknya.[12] Padahal, konsep pembangunan yang hanya bertopang pada pertumbuhan ekonomi harus segera direvisi. Pembangunan harus diorientasikan pada pemajuan manusia yang dilakukan untuk memastikan bahwa ia dapat hidup dalam standar minimum yang ditetapkan. Sejalan dengan ini, penghormatan dan pemenuhan hak asasi manusia harus ditempatkan sebagai prioritas utama dalam kebijakan pembangunan. Dengan demikian, negara dapat memastikan bahwa setiap warganya dapat menikmati pemenuhan hak-hak asasinya –baik hak-hak sipil-politik maupun hak-hak ekonomi-sosial-budaya— demi peningkatan kualitas hidupnya.
Namun, ironisnya, pemerintah Indonesia yang ‘mengaku-aku’ sebagai pengikut paham welfare state justru terjerembab ke dalam lumpur ekonomi neoliberalisme yang amat dalam. Kasus Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), misalnya, merupakan contoh vulgar dimana skandal keuangan yang disarankan IMF itu telah merampas sejumput harapan dan mengusik rasa keadilan masyarakat serta mengorbankan berbagai subsidi yang seharusnya lebih layak diterima masyarakat kecil. Aktivis KIKIS, Andik Hardiyanto, menilai bahwa lemahnya posisi Indonesia terhadap IMF telah mendorong pemerintah untuk mempercepat proses liberalisasi perdagangan di sektor pertanian. Kebijakan liberalisasi sektor pertanian tampak antara lain pada pencabutan berbagai subsidi untuk petani yang berakibat pada lemahnya kinerja petani yang pada gilirannya juga mengakibatkan peningkatan ketergantungan Indonesia terhadap pangan impor.[13]
Senada dengan itu, aktivis BINA DESA, Syaiful Bahari, menilai fenomena tersebut sebagai bentuk kekonyolan pemerintah. Memang yang diharapkan kapitalisme global adalah berkurangnya peran negara, melemahkan peran negara agar mereka bisa menguasai perekonomian. Sementara negara hanya diperlukan keberadaannya sebatas menjadi backing pengusaha semata. Menurutnya, pemerintah tidak punya keberanian untuk memberikan proteksi terhadap kepentingan masyarakat. Padahal, salah satu tugas negara adalah melindungi rakyatnya dari intervensi asing. Namun yang terjadi sekarang justru sebaliknya, semua diprivatisasi, semua diliberalisasi. “Kalau semua diprivatisasi, kalau semua diliberalisasi, buat apa ada negara? buat apa ada pemerintah ? Kita bubarin saja negara!,” tukasnya.[14]
Kerisauan Syaiful Bahari patut dimengerti karena terbukti banyak sekali kasus yang menunjukkan bahwa pemerintah lebih peduli pada kepentingan pemodal dari pada kepentingan rakyat. Kasus Buyat, misalnya, merupakan contoh nyata dimana kepentingan rakyat dikorbankan atas nama investasi dan kalkulasi ekonomi. Direktur SERAT Manado, Reiner Ointoe menilai bahwa PT Newmont Minahasa telah melakukan kontrak karya yang sama sekali tidak memihak rakyat. Kontraknya dibuat dengan Pemerintah Pusat dengan landasan UU Pertambangan yang sangat sentralistik. Masyarakat lokal tidak ikut dilibatkan dalam kontrak karya itu. Rakyat hanya ditipu dan menjadi korban penambangan yang mencemarkan lingkungan hidup itu.[15]
Menurutnya, memang ada semacam corporate social responsibility yang dilakukan PT Newmont, seperti pembangunan puskesmas, tapi itu kecil sekali dan tidak sebanding dengan sejumlah kerugian yang diderita rakyat atas rusaknya lingkungan akibat ‘penambangan berkelanjutan’ itu. Bahkan, selain kerugian lingkungan, PT Newmont juga telah memancing terjadinya konflik horisontal diantara masyarakat. Kerugian sosial-kultural ini muncul karena PT Newmont telah menciptakan “kelas masyarakat” dengan memanjakan sebagian kecil masyarakat untuk ‘diadu-domba’ dengan sebagian masyarakat lainnya yang menentang kehadiran PT Newmont.
Sayangnya, kalangan LSM cuma mengadvokasi persoalan di ujungnya saja. Mereka cenderung hanya mengadvokasi persoalan kesehatan dengan munculnya penyakit Minamata, padahal persoalannya jauh lebih besar dari itu. Persoalan yang lebih mendasar adalah perlu adanya gugatan soal kontrak karya dan gugatan atas kerugian lain yang diderita masyarakat akibat beroperasinya PT Newmont. Namun yang terjadi justru makin pelik karena sebagian masyarakat, LSM, wartawan, dan kalangan kampus pun sudah banyak yang bisa “dibeli” untuk mendukung PT Newmont. “Ujung-ujungnya, masyarakat kecil juga yang dirugikan karena mereka menjadi korban dari segala pertikaian yang terjadi,” ujar Reiner menambahkan.[16]
Hal serupa terjadi dalam kasus privatisasi air. Dalam laporannya mengenai Kerangka Kebijakan Sektor Air Perkotaan (Urban Water Supply Sector Policy Framework) Word Bank telah merekomendasikan agar Perusahaan Air Minum Jakarta Raya (PAM Jaya) diswastanisasi. Ide awalnya memang untuk efisiensi, tapi kenyataannya justru air semakin mahal dan akses masyarakat terhadap air juga makin sulit. Padahal, hak terhadap air yang setara merupakan bagian dari hak asasi setiap manusia. UUD 1945 pasal 33 ayat 2 secara tegas telah menjamin hak dasar tersebut. Pasal 33 ayat 2 tersebut menyatakan, “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat”. Ini mengandung makna tanggung jawab negara untuk menjamin dan menyelenggarakan penyediaan air yang menjangkau seluruh lapisan masyarakat.
Aktivis WALHI, Edang Ridha Saleh menilai bahwa hingga kini, hak atas air bagi setiap individu terancam dengan adanya agenda privatisasi dan komersialisasi air di Indonesia. Agenda privatisasi ini didorong oleh lembaga keuangan dunia (World Bank, ADB, dan IMF) di sejumlah negara sebagai persyaratan pinjaman. Ini merupakan bagian dari kepentingan kapitalis global sektor air untuk menguasai sumber-sumber air dan badan penyedia air bersih (PDAM) milik pemerintah. Undang-undang Sumberdaya Air yang baru ini merupakan bagian dari persyaratan pencairan pinjaman program Water Restructuring Adjustment Loan (WATSAL) dari World Bank. “Ini sebenarnya merupakan model kolonialisme baru yang perlu kita lawan,” ujarnya.[17]
Senada dengan itu, aktivis Masyarakat Bantuan Hukum (MBH) Surabaya, Herlambang Perdana, menilai persoalan privatisasi air sarat dengan kepentingan para kapitalis global. Menurutnya, bisnis air yang sering disebut sebagai blue gold itu telah menjadi incaran perusahaan multinasional (multinational corporate). Karena itu ia heran, kenapa para wakil rakyat di DPR pada tanggal 19 Februari 2004 yang lalu begitu mudahnya mengesahkan UU Sumberdaya Air yang jelas-jelas merugikan rakyat. “Padahal, dalam proses pembuatan perundangan, DPR harus lebih utama mengakomodasi harapan publik. Tapi yang terjadi justru malah sebaliknya. DPR malah main-mata sama pemilik modal untuk menggolkan peraturan perundangan,” ujarnya.[18] Lebih tragis lagi, di tengah berbagai keprihatinan yang melanda bangsa ini, para wakil rakyat malah “asyik-masyuk” dengan kepentingan sendiri dan kelompoknya. Mereka tidak malu-malu meminta kenaikan gaji, sementara rakyat didera busung lapar dan kerawanan pangan.
Sinyalemen tersebut sesuai dengan temuan Riset Demos yang menunjukkan bahwa kualitas keterwakilan memperlihatkan angka yang buruk.[19] Dalam hubungannya dengan Parpol dan lembaga legislatif, kualitas keterwakilan itu dapat disimak pada tebel-1 berikut:
| No | Hak dan Institusi (H/I) Demokrasi | Kualitas H/I Demokrasi (%) | Kualitas H/I After 1999 (%) | |||
| Baik | Buruk | [+] | [-] | [=] | ||
| 1 | Penyelenggaraan Pemilu yang bebas dan jujur serta mekanisme pemilihan yang transparan | 39.9 | 60.1 | 49.7 | 13.4 | 36.9 |
| 2 | Kebebasan membentuk partai, merekrut anggota dan mengkampanyekan calon-calon untuk menduduki kekuasaan pemerintah | 78.2 | 21.8 | 73.6 | 7.4 | 19.0 |
| 3 | Sikap partai-partai terhadap isu-isu dan kepentingan vital di dalam masyarakat | 9.9 | 90.1 | 12.5 | 31.0 | 56.5 |
| 4 | Indepedensi partai-partai dari kepentingan etnis dan agama | 30.6 | 69.4 | 24.3 | 24.9 | 50.8 |
| 5 | Indepedensi partai-partai dari politik uang dan kekuasaan | 4.7 | 95.3 | 6.1 | 53.9 | 40.1 |
| 6 | Kapasitas kontrol anggota partai dan akuntabilitas partai kepada konstituennya | 13.8 | 86.2 | 17.4 | 26.8 | 55.8 |
| 7 | Kemampuan partai untuk membentuk dan menjalankan pemerintahan | 8.3 | 91.7 | 13.1 | 42.8 | 44.2 |
Sumber: Riset DEMOS Putaran 1 dan 2 (2003-2004), data diolah
Dari tujuh aspek keterwakilan yang menjadi parameter kualitas H/I demokrasi itu, hanya pada aspek kedua saja yang kualitasnya baik. Sementara keenam aspek keterwakilan lainnya menunjukkan kualitas yang amat buruk. Demikian pula perkembangannya setelah tahun 1999 secara umum menunjukkan bahwa kualitas keterwakilan cenderung memburuk atau sama saja dari perkembangan sebelumnya. Karena itu, masalah keterwakilan bukan hanya tidak memadai tetapi juga benar-benar terterlantarkan.
Persoalan keterwakilan tidak saja menjadi masalah pada level legislatif, namun juga pada ranah eksekutif. Direktur Walhi, Longgena Ginting menilai bahwa sistem politik nasional di Indonesia sudah terlanjur mengarah ke pseudo representatifness atau keterwakilan semu.[20] Ini merupakan model keterwakilan yang seringkali disalahgunakan secara salah-kaprah oleh pemerintah. Contohnya, jika suatu proyek sudah mendapat restu atau izin dari Bupati, Gubernur, atau Presiden, misalnya, maka otomatis itu sudah dianggap disetujui rakyat. Padahal, jangankan Gubernur atau Bupati, Camat atau Kepala Desa sekalipun belum tentu mewakili rakyat. Praktek representatifness yang salah-kaprah ini banyak terjadi sekarang, terutama di daerah-daerah dimana pemberian izin pengelolaan sumberdaya alam, seperti konsesi pertambangan dan Hak Pengelolaan Hutan (HPH) diobral Pemda untuk dan atas nama kepentingan rakyat. Model representasi yang dikembangkan pemerintah seperti ini jelas-jelas memperalat sekaligus memelaratkan rakyat.
Seperti halnya Parpol dan lembaga legislatif, lembaga eksekutif juga memiliki kualitas yang buruk dalam hal keterwakilan. Demikian pula dalam hal good corporate governance dan business regulation in public kita memperlihatkan angka yang amat buruk. Selain itu, kebebasan pemerintah dari campur tangan pihak asing pun kondisinya setali tiga uang. Kinerja pemerintah, bahkan diperparah lagi dengan ketidakberdayaannya melawan praktek-praktek korupsi, mafia, dan bentuk-bentuk premanisme yang secara inhern menjelma dalam koalisi abadi pengusaha-penguasa untuk menyingkirkan rakyat sebagai kaum pinggiran. Fenomena ini dapat disimak pada tabel-2 berikut:
| No | Hak dan Institusi (H/I) Demokrasi | Kualitas H/I Demokrasi (%) | Kualitas H/I after 1999 (%) | |||
| Baik | Buruk | [+] | [-] | [=] | ||
| 1 | Subordination of govt and public officials to the rule of law | 6,6 | 93,4 | 9,9 | 51,9 | 37,7 |
| 2 | Good corp governance and business regulation in public | 16,2 | 82,6 | 14,4 | 55,9 | 27,9 |
| 3 | Govt's freedom from external subordination | 16,0 | 82,9 | 13,2 | 54,0 | 31,5 |
| 4 | Freedom from and struggle against other forms of corruption | 10,0 | 89,6 | 11,5 | 52,6 | 35,1 |
| 5 | Govt's freedom from and struggle against militias and mafias | 13,2 | 86,2 | 13,2 | 50,9 | 35,0 |
Sumber: Riset DEMOS Putaran 1 dan 2 (2003-2004), data diolah
Daftar keprihatinan rakyat itu tentu dapat diperpanjang lagi dengan sejumlah kasus yang tak kalah getir dan menyedihkan. Evaluasi kinerja pembangunan yang dilakukan JARI Indonesia, misalnya, menunjukkan dengan jelas betapa negara telah gagal dalam memenuhi hak-hak dasar rakyat.[21] Bahwa dominasi modal dengan ideologi pasar bebas dan ditopang ‘jampi-jampi’ globalisasi telah dengan sempurna merenggut kedaulatan rakyat. Sementara negara sebagai lembaga yang semestinya mengayomi dan melindungi segenap kepentingan warganya malah tak segan-segan menjadi mucikari yang menjajakan anaknya sendiri.
Demokrasi sebuah Jawaban
Harian Kompas dalam rubrik Fokus[22] membuat deskripsi secara detail mengenai fenomena kemiskinan paling kontemporer di negeri ini. Ulasan Fokus ini antara lain menyebutkan bahwa pemerintah sudah semestinya merasa malu!. Sudah membangun selama 60 tahun, dibekali wilayah yang sangat luas dan kaya sumber daya alam, iklim cuaca yang kondusif, tanah yang subur, dan selama puluhan tahun rajin berutang miliaran dollar AS ke berbagai negara dan lembaga internasional, kok bisa sampai rakyatnya mengalami busung lapar atau mati kelaparan. Dibandingkan dengan negara-negara tetangga di Asia seperti Malaysia, Thailand, Filipina, dan China, jumlah anak kurang gizi, angka kematian bayi, angka kematian ibu, anak putus sekolah, tingkat kemiskinan, tingkat pengangguran, tingkat pendapatan, dan berbagai indikator kesejahteraan lainnya, lebih buruk. Bahkan dibandingkan Vietnam pun Indonesia kalah.
Merebaknya kasus busung lapar dan sejumlah penyakit lain yang diakibatkan oleh kemiskinan, juga menunjukkan kegagalan pemerintah memenuhi kebutuhan pangan, sandang, dan kesehatan sebagai hak paling dasar minimum rakyat. Meskipun tidak semua kasus malnutrisi adalah akibat faktor ekonomi, kasus busung lapar yang mengancam sekitar 1,67 juta atau delapan persen dari total anak balita di Indonesia diakui terkait erat dengan rendahnya daya beli dan akses masyarakat miskin ke pangan. Masih tingginya tingkat kelaparan di masyarakat menunjukkan ada yang tidak beres dengan kebijakan pembangunan. Secara normatif orientasi kebijakan pembangunan memang telah berubah. Pemenuhan hak dasar rakyat merupakan salah satu komitmen yang tertuang dalam Strategi Pembangunan Nasional 2004-2005.[23] Namun pada kenyataanya, implementasi kebijakan itu hingga sekarang sepertinya belum berubah dimana pembangunan masih menekankan pada pertumbuhan ekonomi, dengan mengabaikan pemerataan dan keadilan.
Strategi pembangunan yang ‘konservatif’ tersebut juga berimplikasi pada pilihan strategi penanganan kemiskinan yang konservatif pula. Meskipun Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK) telah ‘berhasil’ merumuskan Strategi Nasional Penanggulangan Kemiskinan (SPKN), namun dalam tataran implementasinya tidak cukup signifikan menangani persoalan. Ini antara lain karena tidak sinkronya titik pandang dan dasar pijak yang dipakai. Pendekatan pertumbuhan dalam pengurangan kemiskinan, misalnya, masih begitu diandalkan pemerintah. Padahal, penyebab utama kemiskinan bukan karena kurangnya pendapatan, tetapi yang terutama karena pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia serta ketidak-mampuan negara untuk memenuhi, menghormati, dan melindungi hak-hak demokratis warganya.
Adalah Amartya Sen, peraih Nobel Ekonomi (1998) ini secara progresif mencoba mengangkat isu demokrasi sebagai konsep yang solutif dalam memahami masalah kemiskinan. Ekonom asal India ini berpendapat bahwa kekurangan secara ekonomis bukanlah satu-satunya jenis kemiskinan yang merapuhkan kehidupan manusia, karena kehidupan manusia dimiskinkan dalam berbagai cara yang berbeda. Menurut Sen, ukuran kemiskinan senantiasa jauh melewati batas-batas dimensi ekonomi, karena dalam kemiskinan ekonomi selalu melekat secara inheren kemiskinan secara total; miskin pendidikan, kesehatan, bahkan miskin secara politik.[24] Sen mengkritik para ekonom yang melihat gelombang krisis yang menghantam negara-negara Asia belakangan ini dilihat semata karena sebuah kegagalan dalam mengantisipasi karakter arus modal, yang ternyata terkait dengan sistem ekonomi dan politik. Menurutnya, krisis ekonomi di Asia, termasuk di Indonesia, muncul dan berkembang karena negara-negara tersebut telah mengabaikan demokrasi. Sen, bahkan, sampai pada suatu kesimpulan bahwa ketiadaan demokrasi yang sering melahirkan ketidakadilan adalah akar dari semua bentuk kemiskinan.
Dalam konteks Indonesia, Sen memberikan analisisnya bahwa krisis yang terjadi sangat terkait dengan terabaikannya keterbukaan dan demokrasi. Selama ini, Indonesia dianggap telah gagal membangun "keamanan perlindungan demokrasi" maupun "jaminan keterbukaan" yang merupakan dua bentuk kebebasan sebagai sarana utama pembangunan. Ketiadaan keamanan perlindungan demokrasi telah membuat rakyat sebagai korban krisis ekonomi tidak memiliki sarana untuk menyalurkan suara dalam proses pengambilan keputusan (voiceless). [25] Padahal, partisipasi publik merupakan salah satu pilar penting yang dapat mendorong terciptanya good governance. Sherry Arnstein menyebutkan bahwa kontrol warga (citizen control) merupakan tingkat tertinggi partisipasi publik dimana rakyat memiliki kewenangan untuk memutuskan, melaksanakan, dan mengawasi pengelolaan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan.[26]
Karena itu, proses demokratisasi merupakan agenda strategis yang harus diperjuangkan dalam upaya penanggulangan kemiskinan. Dalam hubungan ini, Gerakan Anti Pemiskinan Rakyat Indonesia (GAPRI) menawarkan empat pilar demokratisasi untuk melawan kemiskinan dan pemiskinan. Disadari bahwa strategi penanggulangan kemiskinan saat ini membutuhkan perubahan sistem dan struktur secara mendasar dan secara jangka panjang mampu membebaskan si miskin dari jebakan proses pemiskinan. Karena itu, empat pilar demokratisasi yang ditawarkan GAPRI didasarkan pada penegasan pendekatan berbasis hak-hak (rights base approach) si miskin dan sekaligus penegasan kewajiban negara (state obligation) serta donor untuk menjamin dan melindungi hak-hak si miskin.[27] Keempat pilar demokratisasi untuk melawan kemiskinan dan pemiskinan itu adalah:
1. Restrukturisasi Relasi Politik
Harus disadari bahwa relasi-kuasa dalam sistem politik kita berjalan secara timpang. Agar demokrasi berjalan secara substantif maka menjadi penting untuk dilakukan penataan ulang relasi politik sehingga sistem dan kelembagaan politik yang ada benar-benar dirancang dan disediakan secara bertanggung jawab untuk memecahkan persoalan yang menjadi kebutuhan publik. Dengan begitu, maka pendekatan penanggulangan kemiskinan haruslah menjadi kewajiban hukum (legal obligation) dari negara.
2. Redistribusi Kekayaan
Banyak hal yang dapat dilakukan dalam upaya redistribusi kekayaan, namun yang paling utama menyangkut tiga hal, yaitu: pembaruan agraria, pajak dan pembuatan anggaran yang pro-rakyat, serta pendidikan dan kesehatan yang memadai. Ketiga hal utama ini merupakan wilayah penting bagi redistribusi kekayaan secara lebih berkeadilan.
3. Reorientasi Pengelolaan Ekonomi: Menuju Ekonomi Kerakyatan
Tujuan ekonomi kerakyatan adalah memandirikan ekonomi nasional, membuka kesempatan ekonomi bagi semua rakyat secara terbuka dan adil, perimbangan pengelolaan keuangan negara, baik dalam konteks antara usaha kecil, menengah dan besar, maupun antara pusat dan daerah, menghapuskan ketimpangan pemilikan aset negara, termasuk kredit perbankan, memperkuat peranan negara dalam mengendalikan atau mengatur pasar (governing the market). Upaya ini dilakukan dalam rangka memberi kesempatan seluas-luasnya kepada rakyat agar memiliki akses sebesar-besarnya sehingga memungkinkan mereka dapat berpartisipasi secara aktif dalam pembangunan.
4. Reformasi Fundamental Peran Donor dan Perusahaan TNCs/MNCs
Reformasi fundamental atas peran TNCs/MNCs perlu dilakukan dengan menekankan hubungan yang setara, menekankan pembangunan dan yang berorientasi pada penghormatan hak asasi manusia. Selain itu, operasi TNCs dan MNCs yang seringkali memanfaatkan posisi negara-negara dan badan donor juga harus didesak untuk melakukan penghormatan, perlindungan, dan pemenuhan hak-hak dasar orang miskin sebagai suatu kewajiban hukum (legal obligation) dari pihak swasta/modal.
Jurus yang dikemukakan GAPRI tersebut memang cukup kontekstual dan strategis. Namun demikian, pendekatan yang teramat politis itu tampaknya tidak cukup ‘populis’ dan bahkan sering disangsikan keandalannya dalam mengentaskan kemiskinan. Benarkah pemenuhan hak-hak sipil-politik –selain juga hak-hak ekonomi-sosial-budaya— seperti itu memiliki korelasi positif dengan peningkatan kesejahteraan rakyat ? Rakyat sepertinya banyak yang apatis untuk menjawab pertanyaan seperti itu. Namun agaknya, kita perlu belajar dari pengalaman Porto Alegre yang telah menunjukkan bahwa pelibatan masyarakat secara proaktif dan partisipatif dalam pengambilan kebijakan publik terbukti mampu menekan kemiskinan secara signifikan.
Kemenangan Partai Buruh (Partido dos Trabalhadores) di Porto Alegre sangat mengejetkan. Kekagetan ini bukan saja dikarenakan pemimpin Partai Buruh itu berasal dari kalangan rakyat miskin, tapi juga karena lawan politiknya saat itu sebetulnya masih sangat powerfull. Lalu apa resepnya ? Partai Buruh saat itu mengusung metode penentuan anggaran publik secara partisipatif. Dengan konsep ini, warga benar-benar dilibatkan dalam proses pengambilan keputusan, terutama mengenai pengelolaan anggaran publik. Ini merupakan koreksi serius atas pendekatan sebelumnya yang memutuskan sesuatu tanpa pelibatan publik secara luas.
Lalu bagaimana hasilnya ? Laporan Majalah TEMPO[28] menuturkan hasil penelitian PMPA-GAPLAN yang menunjukkan bahwa sejak kemenangan Partai Buruh itu terjadi peningkatan jumlah anggran lebih dari 300 persen untuk sektor perumahan di Porto Alegre. Penelitian ini juga menyebutkan bahwa hampir seluruh penduduk memperoleh air bersih, sementara jumlah anak sekolah yang mampu melanjutkan ke perguruan tinggi berlipat ganda jumlahnya. Kondisi ini berbanding terbalik dengan fenomena yang terjadi di DKI Jakarta. Forum Indonesia untuk Transparansi Anggran (Fitra) menunjukkan bahwa RAPBD DKI 2005 justru mengusulkan anggaran Rp 23,1 miliar untuk penggusuran. Perbedaan yang mencolok ini memperlihatkan pada kita bahwa demokrasi prosedural yang sejauh ini diterapkan di Indonesia hanya berhasil menjamin kebebasan sipil, akan tetapi belum menyentuh hak-hak dasar lain seperti hak atas pendidikan, kesehatan, tempat tinggal yang layak, maupun pekerjaan.
Pelajaran yang dapat dipetik dari Porto Alegre adalah bagaimana Partai Buruh sebagai partai yang berkuasa berhasil menggunakan kekuasaan otoritatif mereka untuk memulai adanya perubahan mendasar pada karakter kebijakan pemerintahan lokal. Lokus kekuasaan tidak lagi berpusat pada pemerintah, akan tetapi terbagi pada warga.[29] Hal ini terjadi karena dinamika kelembagaan dan kapasitas aktor prodemokrasi mampu mengembangkan gerakan berbasis massa secara nyata serta mampu mengimplementasikan hak-hak dan institusi demokrasi secara berarti.
Eksperimentasi demokrasi seperti itu bukanlah sesuatu yang mustahil dilakukan di Indonesia. Persoalannya tentu akan berpulang pada kesiapan dan kemampuan para aktor prodemokrasi dalam mentransformasikan hak-hak dan institusi demokrasi secara substantif dan implementatif. Karena itu, proses demokratisasi secara substansial sudah semestinya terus digulirkan.[30] Agenda demokratisasi seharusnya menjadi demikian penting bukan saja atas pertimbangan political entirely, namun seperti diungkapkan Amartya Sen bahwa ketiadaan demokrasi merupakan akar kemiskinan yang sejati. Karena itu pula demokratisasi merupakan keniscayaan yang tak bisa ditawar dalam upaya pengentasan kemiskinan. Dengan cara inilah kemiskinan di negeri ini dapat dienyahkan.***
[1] Penulis adalah Peneliti DEMOS, Lembaga Kajian Demokrasi dan Hak Asasi.
[2] Levitan, Sar A., (1980). Program in Aid of the Poor for the 1980’s. Policy Studies in Employment and Welfare, the Johns Hopkins University Press, London.
[3] Bappenass dan Depdagri (1993). Panduan Program Inpres Desa Tertinggal, Bappenas, Jakarta.
[4] Lebih rinci dapat disimak dalam Jurnal KIKIS Vol.1/2004.
[5] HS. Dillon (2003) “Prolog” dalam Empat Pilar Demokratisasi untuk Melawan Kemiskinan dan Pemiskinan”, GAPRI, Jakarta.
[6] Prisma No.10 Tahun 1995.
[7] Hadiwigeno S., dan Pakpahan (1993). “Identifikasi Wilayah Miskin di Indonesia”, Prisma, Jakarta.
[8] Yohanes da Masenus Arus. “Membedah Kemiskinan dengan Kaca Mata Hak, Beberapa Catatan Kritis Terhadap SNPK”. dalam Rusdi Tagora at., all., (2005) Review SNPK Proses dan Substansi, Terbitan bersama GAPRI, KIKIS, dan INFID.
[9] Arimbi HP (2005). “Konspirasi Mafia dan Kompradornya dalam Skenario Pemiskinan Global,” Disampaikan dalam seminar ICRP mengenai “Ekonomi Berkeadilan, Agama-agama dan Tantangan Globalisasi: Tanggapan, Kritik dan Komentar,” di Wisma Antara, Jakarta: Rabu 30 Maret 2005.
[10] Elizabeth Martinez and Arnoldo Garcia “Wat is 'Neolibralisme?” dalam http://squat.net/caravan/ICC-nl/globalisation-nl/neoliberalisme-nl.htm.
[11] Disampaikan dalam seminar ICRP mengenai “Ekonomi Berkeadilan, Agama-agama dan Tantangan Globalisasi: Tanggapan, Kritik dan Komentar,” di Wisma Antara, Jakarta: Rabu 30 Maret 2005.
[12] Asmara Nababan (2004) “Tanpa Penghormatan dan Akuntabilitas Hak Asasi Manusia, Investasi Modal Adalah sebuah Kehancuran” dalam Menolak Menjadi Miskin: Gerakan Rakyat Porsea Melawan Konspirasi Gurita Indorayon, Bakumsu, Medan.
[13] Andik Hardiyanto (2004) “Land Reform dan Kemiskinan Petani” dalam Daulat Rakyat Dasar Kebijakan Anti Pemiskinan, GAPRI, Jakarta.
[14] Wawancara dengan Syaiful Bahari, Jakarta: 17 Mei 2004.
[15] Wawancara dengan Reiner Ointoe, Jakarta: 21 April 2005.
[16] Ibid.
[17] Wawancara dengan Edang Ridha Saleh, Jakarta: 18 Mei 2004.
[18] Wawancara dengan Herlambang Perdana, Jakarta: 13 Mei 2004.
[19] Simak hasil penelitian Demos (2004) mengenai Masalah-masalah dan Pilihan-pilihan Demokratisasi di Indonesia.
[20] Wawancara dengan Longgena Ginting, Jakarta:14 Mei 2005. Saat wawancara dilakukan, Longgena Ginting masih menjabat sebagai Direktur Eksekutif WALHI.
[21] Ulasan lebih rinci mengenai hal ini dapat disimak dalam Arimbi HP at. all. (2003) Negara Masih Gagal dalam Pemenuhan Hak-hak Dasar Rakyat, JARI Indonesia, Jakarta.
[22] Kompas, Sabtu 4 Juni 2005.
[23] Simak Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan pembangunan Nasional, Jakarta 12 Desember 2004.
[24] Amartya Sen (1998) Beyond The Crisis: Development Strategies in Asia terjemahan dalam Bahasa Indonesia Demokrasi (Tidak) Bisa Memberantas Kemiskinan (2000), Penerbit Mizan, Bandung.
[25] Ibid.
[26] Sherry Arnstein (1969) “A Ladder of Citizen Participation” dalam Bimo Nugroho “Partisipasi Rakyat Membuat UU”, Kompas: 1 Agustus 2002.
[27] Tim GAPRI (2003). Strategi Bersama Masyarakat Sipil Indonesia: Empat Pilar Demokratisasi Untuk Melawan Kemiskinan dan Pemiskinan,” GAPRI, Jakarta.
[28] Majalah TEMPO Edisi 16-22 Mei 2005.
[29] Ibid.
[30] Hasil riset Demos (2004) membedakan secara tegas antara demokrasi prosedural dengan demokrasi substansial. Dengan mengukur kualitas, cakupan, dan perkembangan sekitar 40 hak dan institusi demokrasi, riset ini menunjukkan bahwa di Indonesia masih terjadi “defisit demokrasi” sehingga implementasi demokrasi belum berjalan secara substantif.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar